美國大選選舉人團制自創(chuàng)立以來一直飽受爭議。在今年大選中，特別是下半年以來，有關(guān)選舉人團制度改革的呼聲再次引發(fā)關(guān)注。

2020年11月3日，美國佛羅里達州的選民在選舉日排隊投票。

按照美國憲法規(guī)定，總統(tǒng)不是由選民直接選舉，而是由各州議會選出的選舉人團選舉，即由選民間接選舉。在美國選舉人團中，一州是一個單位。每個州的選舉人人數(shù)同該州在國會的參眾議員總?cè)藬?shù)相等。1961年通過的憲法第23條修正案給予華盛頓特區(qū)三名選舉人，因此，全國共有538名選舉人，選舉人票也就是538張。在總統(tǒng)選舉日，各州選民對本州各政黨提出的總統(tǒng)候選人名單進行投票，得多數(shù)選民票的某個黨名單上的選舉人即全部當(dāng)選。當(dāng)選的黨的選舉人保證將投本黨總統(tǒng)和副總統(tǒng)候選人的票。得過半數(shù)選舉人票（270張）的候選人當(dāng)選總統(tǒng)和副總統(tǒng)。如沒有候選人得過半數(shù)選舉人票（如出現(xiàn)第三黨），則由眾議院從得票最高的三名總統(tǒng)候選人中選舉一人為總統(tǒng)，眾議員以州為單位投票，一州有一票表決權(quán)，得過半數(shù)（26票）者方可當(dāng)選；由參議院從得票最高的兩名副總統(tǒng)候選人中選舉一人為副總統(tǒng)，每名參議員有一票表決權(quán)，得票過半數(shù)（51票）者方可當(dāng)選。在美國歷史上，曾有兩次出現(xiàn)由眾議院選出總統(tǒng)的情況（參加1800大選的托馬斯·杰斐遜和參加1824年大選的約翰·昆西·亞當(dāng)斯）。

選舉人團選舉大都采取“勝者得全票”（winner takes all）制。所謂“勝者得全票”，即把本州所有的選舉人票全部給予在該州得相對多數(shù)選民票的那位總統(tǒng)候選人。目前，美國有48個州實行“勝者得全票”制分配選舉人票，只有緬因州和內(nèi)布拉斯加州采取“國會選區(qū)制”，即按普選票得票比例分配選舉人票。

聯(lián)邦派和反聯(lián)邦派妥協(xié)的產(chǎn)物

美國建國初期，如何在新誕生的美利堅合眾國選舉總統(tǒng)是1787年參加制憲會議的代表面臨的一個最棘手的問題。在整個會議過程中，有關(guān)總統(tǒng)選舉的方法修改了七次，制憲者為此激烈辯論達三個月之久，直到制憲會議的最后幾天才確定下來。設(shè)計總統(tǒng)選舉條款的困難在于既要保持行政機構(gòu)的獨立性，同時又要創(chuàng)立一個與共和政府形式相一致的政治上有效的機制，這在當(dāng)時似乎沒有完全一樣的模式可以遵循。制憲會議提出了三種選舉總統(tǒng)的方案：立法選擇、選民直選和間接選舉。立法選擇指的是通過國會選舉總統(tǒng)。國會議員被認(rèn)為能夠進行深思熟慮的判斷，因此，通過國會選舉總統(tǒng)將是現(xiàn)實的，政治上也是便利的。但這種方式的缺陷在于它對總統(tǒng)機構(gòu)所帶來的威脅：如果總統(tǒng)的選擇取決于在國會受歡迎的程度，而再次當(dāng)選又依賴立法機構(gòu)對總統(tǒng)在任表現(xiàn)作出評判，那么行政機構(gòu)的獨立性又如何保持？第二個方案是選民直選。這個方案并沒有引起代表的熱情，在制憲會議上兩次遭到多數(shù)票的否決。許多代表對公眾是否有能力選擇最合格的候選人缺乏信心，同時他們認(rèn)為國家的規(guī)模、通訊和交通狀況等方面的不便，妨礙了全國性的競選和選舉的舉行。此外，由于國家幅員遼闊，人民不能對選舉進行有效的監(jiān)督和控制，派別之間的不信任和對抗也使舉行全國性的選舉非常困難。第三種方案是間接選舉，即總統(tǒng)通過選舉人團間接產(chǎn)生。詹姆斯·麥迪遜首先提出這個方案，但沒有被會議采納。直到有關(guān)立法選舉的辯論使代表分裂、會議陷入僵局后，通過選舉人選舉的方案才被認(rèn)真考慮并采納。因此，選舉人團制一開始時是在立憲會議即將結(jié)束時作為一種妥協(xié)方案提出的。

選舉人團制和“勝者得全票”制的創(chuàng)立使得選舉人票多且動搖不定的關(guān)鍵州成為兩黨總統(tǒng)候選人爭奪的重點。在這些州里，少數(shù)選民票的變化，可導(dǎo)致選舉人票歸屬的巨大差別，從而決定大選的勝負(fù)。

選舉人團制度是美國的獨創(chuàng)，它體現(xiàn)了“人民主權(quán)”、聯(lián)邦主義和分權(quán)的原則，但它在后來的實踐中也暴露了一些制度缺陷。

首先，它可能會產(chǎn)生獲全國選民票多于其競選對手的候選人不能當(dāng)選總統(tǒng)。在美國迄今當(dāng)選的45任總統(tǒng)中，有5位總統(tǒng)是在沒有贏得選民票多數(shù)的情況下入主白宮的。這種情況在19世紀(jì)發(fā)生過三次，當(dāng)選的總統(tǒng)分別是：約翰·昆西·亞當(dāng)斯（1824年）、共和黨人拉瑟福德·海斯（1876年）和共和黨人本杰明·哈里森（1888年）。2000年以來，在當(dāng)選的三位美國總統(tǒng)中，只有巴拉克·奧巴馬是在第一次選舉中贏得多數(shù)選民票當(dāng)選的，小布什和特朗普都是在選民票少于對手、選舉人票過半的情況下當(dāng)選總統(tǒng)的。

其次，選舉人團制度和“勝者得全票”的規(guī)則與民主制度所要求的每個人享有平等的投票權(quán)是不相符的?！皠僬叩萌薄钡囊?guī)則可能會使49.9%的少數(shù)票成為廢票，而另外的50.1%的選票則起決定性的作用。此外，在人口稀少的州和人口稠密的州以及城市居民和鄉(xiāng)村居民中，每張選舉人票所代表的選民數(shù)量也不相等。

最后，還有人認(rèn)為，與大小州平等的創(chuàng)立初衷不一樣，選舉人團制和“勝者得全票”制減弱了小州在總統(tǒng)選舉中的政治影響。

廢除和改革的呼聲不斷

正是因為選舉人團制所存在的制度缺陷，因此自創(chuàng)立以來，要求廢除和改革的呼聲不斷。最早在1797年，就有人向國會提議改革選舉人團制度。自那時起到上世紀(jì)90年代中期，相關(guān)提案超過500件。2000年大選后，對選舉人團制度進行改革的呼聲再次引起關(guān)注。希拉里在2016年大選中敗選使批評者加大了對選舉人團制改革的呼聲。美國有專家統(tǒng)計，自立國以來，選舉人團制被“作為改革或廢除的目標(biāo)高達700多次”，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過美國憲法的其他條款。

要求選舉人團制改革的目標(biāo)一是要廢除選舉人團制，由選民直接選舉總統(tǒng)；二是要廢除“勝者得全票”制，按比例分配選舉人票。改革的路徑主要有通過憲法修正案、國會法案、州舉行全民公決或創(chuàng)制投票以及司法訴訟等方式來進行。盡管選舉人團制的反對者付出了艱巨的努力，但迄今為止進展甚微，困難和阻力重重。

首先，從提出憲法修改案的路徑來看，廢除過時的、反民主的選舉人團制受到提出或批準(zhǔn)憲法修正案所需的漫長而復(fù)雜的程序的阻礙。美國憲法規(guī)定，任何一條憲法修正案只有經(jīng)過國會兩院2/3多數(shù)議員通過，并經(jīng)過全國3/4的州在規(guī)定的時間內(nèi)批準(zhǔn)才能生效。而在美國目前兩黨政治極化的大環(huán)境下，直接普選總統(tǒng)的修正案幾乎不可能被批準(zhǔn)。

其次，“勝者得全票”的選舉制度有利于維護美國的兩黨制。美國憲法沒有“勝者得全票”規(guī)定，它的產(chǎn)生與政黨的出現(xiàn)和兩黨制的建立有密切的關(guān)系，后成為兩黨維持競選優(yōu)勢的一種法律手段。在“勝者得全票”的制度規(guī)定下，一個黨的候選人只要在該選區(qū)獲勝，則該選區(qū)的全部選票都?xì)w他。小黨和第三黨由于黨員人數(shù)少，缺少財政資源，使得它們難以在選舉中獲勝。廢除“勝者得全票”制而采用“比例分配制”將有可能改變目前的兩黨制。

上述原因加上選舉人團制固有和長期存在的大小州矛盾、兩黨的主張不同等，造成廢除和改革選舉人團制和“勝者得全票”制步履艱難。

2020年人口普查后，美國眾議院選區(qū)將再次做出調(diào)整，從而導(dǎo)致一些州可能增加選舉人票，而另一些州則可能失去選舉人票。眾議院選區(qū)調(diào)整后，各洲為爭奪在美國總統(tǒng)選舉中的政治影響力的角逐將更加激烈，這也預(yù)示著美國國內(nèi)圍繞選舉人團制的爭議將繼續(xù)下去。

（作者為清華大學(xué)中美關(guān)系研究中心高級研究員）