二戰(zhàn)爆發(fā)后，在歐洲大陸和太平洋地區(qū)，美國(guó)軍事作戰(zhàn)的主要目標(biāo)是以德國(guó)和日本為首的軸心國(guó)集團(tuán)，而與此同時(shí)在另一個(gè)“沒有硝煙的戰(zhàn)場(chǎng)”，美國(guó)的對(duì)手卻恰恰是其戰(zhàn)時(shí)盟友英國(guó)，雙方正在通過經(jīng)濟(jì)外交的手段激烈地爭(zhēng)奪戰(zhàn)后世界的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。美國(guó)明顯處于咄咄逼人的攻勢(shì)，通過建立多邊自由貿(mào)易體系，逐漸瓦解了英國(guó)人精心構(gòu)建的以帝國(guó)特惠制為基礎(chǔ)的雙邊貿(mào)易體系，大英帝國(guó)也因此被抽掉了最后一絲元?dú)?，走向衰亡。在這一過程中，《大西洋憲章》不僅促進(jìn)了世界反法西斯同盟的形成，也成為了英美爭(zhēng)奪戰(zhàn)后主導(dǎo)權(quán)的起點(diǎn)。

英國(guó)以“帝國(guó)特惠制”壓制美國(guó)的貿(mào)易能力

“大蕭條”不僅深刻地改變了20世紀(jì)30年代的世界經(jīng)濟(jì)格局，而且也改變了英國(guó)對(duì)外部世界的看法和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念。英國(guó)人意識(shí)到英國(guó)并不必然一直從外部世界獲益，而是會(huì)受到各種風(fēng)險(xiǎn)的致命打擊。英國(guó)數(shù)百年來(lái)一直倡導(dǎo)和推廣的“自由貿(mào)易”理念受到國(guó)內(nèi)政治精英的質(zhì)疑，貿(mào)易保護(hù)主義思潮逐漸興起并成為主流，它主張政府采取有力的措施保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)的份額。在這一背景下，“帝國(guó)特惠制”登上歷史舞臺(tái)，成為英國(guó)至關(guān)重要的對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策工具。

1932年7月至8月，英國(guó)、加拿大、澳大利亞、新西蘭、南非聯(lián)邦、愛爾蘭、紐芬蘭、印度和南羅德西亞在加拿大首都渥太華召開了一次帝國(guó)經(jīng)濟(jì)會(huì)議，史稱“渥太華會(huì)議”。與會(huì)國(guó)共簽訂了12份雙邊貿(mào)易協(xié)議，正式建立起帝國(guó)內(nèi)部的特惠關(guān)稅制度即“帝國(guó)特惠制”。對(duì)帝國(guó)內(nèi)部各成員國(guó)的商品降低稅率、免稅以及給予配額上的優(yōu)惠，對(duì)來(lái)自帝國(guó)外的同類商品則提高進(jìn)口關(guān)稅或加強(qiáng)進(jìn)口控制。由此在大英帝國(guó)內(nèi)部逐漸形成了一個(gè)自由貿(mào)易區(qū)，而對(duì)外部則實(shí)施歧視性貿(mào)易政策，通過提高關(guān)稅和配額限制使外部商品難以進(jìn)入?！暗蹏?guó)特惠制”成為英國(guó)整合和重組國(guó)際貿(mào)易體系的一個(gè)非常有效的談判平臺(tái)。英國(guó)在渥太華會(huì)議后與眾多非英帝國(guó)國(guó)家積極展開雙邊貿(mào)易談判并簽訂條約，盡可能將全球其他國(guó)家納入以“帝國(guó)特惠制”為核心的貿(mào)易體系內(nèi)。由于英帝國(guó)具有龐大的內(nèi)部市場(chǎng)，許多國(guó)家為了獲取英帝國(guó)的市場(chǎng)準(zhǔn)入而不得不與英國(guó)談判，英國(guó)得以占據(jù)更為有利的談判地位。利用“帝國(guó)特惠制”這一有力杠桿迫使其貿(mào)易伙伴國(guó)降低關(guān)稅壁壘，給予英國(guó)商品更優(yōu)惠的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，進(jìn)而擴(kuò)展英國(guó)在全球的貿(mào)易影響力。

“帝國(guó)特惠制”背后反映出的是英國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的深刻調(diào)整，英國(guó)開始從之前的在全球推廣“自由貿(mào)易”轉(zhuǎn)向全力打造“歧視性貿(mào)易集團(tuán)”，以雙邊貿(mào)易協(xié)定的方式形成一個(gè)英國(guó)占據(jù)優(yōu)勢(shì)的封閉性、排他性和非中立性的國(guó)際貿(mào)易體系。這就與美國(guó)的利益產(chǎn)生了嚴(yán)重的沖突，因?yàn)橛?guó)用“帝國(guó)特惠制”禁錮了這個(gè)已經(jīng)是世界上最為強(qiáng)大的制造業(yè)國(guó)家的出口能力，當(dāng)時(shí)的美國(guó)國(guó)務(wù)卿赫爾將“帝國(guó)特惠制”形容為“這是自我任職以來(lái)用商業(yè)方式強(qiáng)加于我國(guó)的最大傷害”，所以赫爾領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)務(wù)院一直致力于瓦解“帝國(guó)特惠制”。赫爾高舉被英國(guó)丟棄的“自由貿(mào)易”大旗，倡導(dǎo)建立開放的全球多邊自由貿(mào)易體系。但在二戰(zhàn)爆發(fā)前，赫爾的努力并未換來(lái)英國(guó)的讓步，反而是英國(guó)通過與其他國(guó)家簽訂雙邊貿(mào)易協(xié)定的方式大大強(qiáng)化了“帝國(guó)特惠制”。二戰(zhàn)爆發(fā)后，當(dāng)英國(guó)在戰(zhàn)爭(zhēng)中苦苦掙扎之時(shí)，赫爾敏銳地感覺到機(jī)會(huì)來(lái)了。

美國(guó)以《大西洋憲章》拆除英國(guó)的貿(mào)易壁壘

1941年8月，英國(guó)首相丘吉爾和美國(guó)總統(tǒng)羅斯福在大西洋的軍艦上舉行會(huì)談，助理國(guó)務(wù)卿韋爾斯作為羅斯福的助手一同參會(huì)。羅斯福原本想把會(huì)談的中心放在英美合作共同抵抗法西斯國(guó)家的侵略上，但韋爾斯抓住這一機(jī)會(huì)，在起草作為雙方聯(lián)合宣言的《大西洋憲章》時(shí)，在第四條特別加入了消除歧視性進(jìn)口限制和獲取平等的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)會(huì)的相關(guān)內(nèi)容，直接劍指“帝國(guó)特惠制”。韋爾斯的態(tài)度非常堅(jiān)決，表示“這不是一個(gè)措辭問題，而是非常嚴(yán)肅、重要的原則問題。如果英美兩國(guó)政府不能就戰(zhàn)后建立自由、開放的貿(mào)易體系達(dá)成共識(shí)，還不如直接投降”。但丘吉爾當(dāng)即拒絕。在丘吉爾看來(lái)，拒絕韋爾斯的修改是為了“維護(hù)我們?cè)凇朵滋A協(xié)定》中所簽訂的義務(wù)，并使帝國(guó)特惠制在未來(lái)不受損害”。

羅斯福為了盡快發(fā)表聯(lián)合宣言，向外界傳達(dá)英美合作一致的決心，對(duì)丘吉爾作出了讓步，在第四條中增加了“尊重現(xiàn)有義務(wù)”這樣一個(gè)前提條件，也就是要保存特惠制，同時(shí)刪除了“歧視性進(jìn)口限制”和“市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)會(huì)平等”的表述。這樣一來(lái)修改后的第四條就完全消解了韋爾斯打算讓英國(guó)承諾廢除特惠制的原意。在第一次“正面交手”失敗后，韋爾斯并沒有放棄。在美國(guó)國(guó)務(wù)院主導(dǎo)的與英國(guó)就具體實(shí)施《租借法案》而進(jìn)行的英美《互助協(xié)定》談判中，美國(guó)堅(jiān)決要求英國(guó)接受《互助協(xié)定》第七條，也就是消除“歧視性貿(mào)易”，并且國(guó)務(wù)院非常清晰地向英國(guó)人解釋，所謂“歧視性貿(mào)易”就是指英國(guó)的“帝國(guó)特惠制”。

美國(guó)國(guó)務(wù)院將“廢除帝國(guó)特惠制”與《租借法案》掛鉤，認(rèn)為這是美國(guó)援助英國(guó)必須得到的回報(bào)。在1941年12月丘吉爾訪問美國(guó)期間，赫爾親自向丘吉爾提出要求，希望英國(guó)盡快接受第七條但被丘吉爾拒絕。赫爾最后說(shuō)服羅斯?？偨y(tǒng)親自敦促丘吉爾。1942年2月，羅斯福發(fā)電報(bào)給丘吉爾，要求其接受第七條。此時(shí)正值英國(guó)在東南亞遭受重大軍事失敗，日軍占領(lǐng)了英國(guó)苦心經(jīng)營(yíng)多年的新加坡，丘吉爾痛心地稱之為“英國(guó)歷史上最慘痛的災(zāi)難、規(guī)模最大的投降”。在這樣的情形下，美國(guó)的支持和援助對(duì)英國(guó)而言顯得更為至關(guān)重要，在羅斯福承諾美國(guó)也將相應(yīng)地削減關(guān)稅的條件下，英國(guó)政府接受了第七條。

隨著二戰(zhàn)進(jìn)入尾聲，1945年英美兩國(guó)啟動(dòng)了建立戰(zhàn)后國(guó)際貿(mào)易體系的實(shí)質(zhì)性談判。雖然此時(shí)赫爾已經(jīng)離任，但是國(guó)務(wù)院廢除特惠制的決心有增無(wú)減。與此同時(shí)英國(guó)政府為了爭(zhēng)取美國(guó)貸款與美國(guó)還在進(jìn)行《英美財(cái)政協(xié)定》的談判。在財(cái)政壓力之下，英國(guó)最終與美國(guó)達(dá)成共識(shí)，簽署了《國(guó)際貿(mào)易與就業(yè)會(huì)議討論建議》，其中包含了針對(duì)特惠制的三項(xiàng)條款：第一，英國(guó)與其自治領(lǐng)的現(xiàn)有協(xié)定不應(yīng)阻礙對(duì)特惠關(guān)稅的調(diào)整；第二，降低和削減特惠關(guān)稅；第三，不得在任何情況下提高特惠水平或增加特惠內(nèi)容。美國(guó)人認(rèn)為這三條足以最終瓦解“帝國(guó)特惠制”。

經(jīng)濟(jì)外交博弈的核心是規(guī)則制定權(quán)

在英美提出的《國(guó)際貿(mào)易與就業(yè)會(huì)議討論建議》的基礎(chǔ)上，包括中國(guó)在內(nèi)的23個(gè)國(guó)家參加了1947年的日內(nèi)瓦會(huì)議，進(jìn)行關(guān)于戰(zhàn)后國(guó)際貿(mào)易體系的談判。與會(huì)國(guó)于1947年10月30日簽署了《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》和《臨時(shí)適用議定書》，并于1948年1月1日生效。雖然在英國(guó)的堅(jiān)持下，廢除“帝國(guó)特惠制”沒有寫入最終的協(xié)定文本，大英帝國(guó)的“尊嚴(yán)”在形式上得到了保全，但是美國(guó)一直主張的“非歧視性原則”主導(dǎo)了《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》，成為戰(zhàn)后國(guó)際貿(mào)易體系中具有約束力的根本性國(guó)際法原則，而這正是美國(guó)竭力倡導(dǎo)和推廣多年的“多邊自由貿(mào)易體系”的核心理念。隨后在《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》這一平臺(tái)上，各國(guó)進(jìn)行了一系列相互削減關(guān)稅的多邊行動(dòng)，“帝國(guó)特惠制”被淹沒在自由貿(mào)易的洪流中，最后“壽終正寢”。

隨著“帝國(guó)特惠制”的終結(jié)，大英帝國(guó)的崩潰也就不可避免。傳統(tǒng)觀點(diǎn)一般認(rèn)為，英國(guó)和美國(guó)之間的霸權(quán)轉(zhuǎn)換是雙方一次“友好而平靜”的權(quán)力交接，甚至可以說(shuō)是英國(guó)以和平的方式將世界領(lǐng)導(dǎo)權(quán)“禪讓”給美國(guó)。但是當(dāng)重新回顧70多年前英美之間這場(chǎng)經(jīng)濟(jì)外交博弈，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，兩個(gè)國(guó)家間的經(jīng)濟(jì)外交完全是一場(chǎng)為了各自利益的爭(zhēng)霸戰(zhàn)。當(dāng)年英美經(jīng)濟(jì)外交爭(zhēng)奪的核心是：世界按誰(shuí)制定的規(guī)則來(lái)運(yùn)行？國(guó)際規(guī)則決定國(guó)家興衰，經(jīng)濟(jì)外交就是要通過影響、修正和制定國(guó)際規(guī)則來(lái)塑造有利于本國(guó)的世界秩序。仔細(xì)關(guān)注國(guó)際規(guī)則哪怕是最為細(xì)微的變動(dòng)，敏銳地洞察國(guó)際規(guī)則演變的趨勢(shì)和規(guī)律，積極參與國(guó)際規(guī)則的制定，這是英美這場(chǎng)經(jīng)濟(jì)外交博弈帶給我們的最大啟示。